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O retorno do foco político para Brasília, depois de alguns meses de eleições municipais, está sendo marcado pela tensão política no Congresso e na relação de setores da base governista com o governo. Essa tensão, na verdade, não é provocada por esse ou aquele líder partidário, pelo presidente Lula ou pela coordenação política do governo. Ela é uma conseqüência inerente à imperfeição de várias das nossas instituições políticas. A tensão atual se centraliza em dois problemas: nas emendas dos parlamentares ao Orçamento da União e no mecanismo da edição de medidas provisórias.
A prova de que há uma inadequação nesses dois institutos está em que o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso enfrentou vários momentos de relação tumultuada com o Congresso e com sua base, da mesma forma que o atual governo está enfrentando agora. O remédio para enfrentar esse tipo de impasse que, recorrentemente se manifesta, consiste na reforma desses dois institutos. Outras instituições também precisam passar por reformas para que o Estado brasileiro adquira mais eficácia e agilidade. A responsabilidade principal pela efetivação dessas reformas cabe ao Congresso.
Analisemos, primeiro, o instituto das emendas parlamentares ao Orçamento. Essas emendas, feitas individualmente pelos parlamentares, são conhecidas pela designação de “emendas paroquiais”. Visam atender interesses de setores que, normalmente, se situam na base social eleitoral ou na base territorial eleitoral dos deputados. Não está em questão se esses interesses são legítimos ou não. O problema todo é que essas emendas são pouco criteriosas: elas têm como elemento motivador a relação individual do parlamentar com uma área, município ou setor e não critérios mais abrangentes que focalizem o conjunto das necessidades dos Estados, municípios e setores populacionais.
Para criar critérios mais justos de processar emendas ao Orçamento e para bloquear os impasses entre governo e parlamentares como os que estão em curso no momento, dever-se-ia estabelecer a proibição de emendas parlamentares individuais. As emendas deveriam ser exclusivamente de bancadas. Esse mecanismo implicaria numa discussão coletiva das emendas, que serviria como filtro seletivo capaz de pôr em relevo as emendas mais abrangentes e universalizantes. As bancadas, os partidos e o próprio Congresso como um todo, se sentiriam mais responsáveis na definição das emendas ao Orçamento.
A dificuldade em aprovar esta reforma se localiza no fato de que os parlamentares tem um interesse imediato e eleitoral no mecanismo das emendas individuais. Obtêm dele supostos benefícios eleitorais. Assim, somente a vontade política das lideranças partidárias e a pressão da sociedade poderão fazer avançar e modernizar o processo de definição do Orçamento no Congresso.
Quanto ao excesso de medidas provisórias sua solução também passa pela reforma desse mecanismo. Instituído pela Constituição de 1988 o mecanismo das MPs faculta enorme capacidade de legislar ao poder Executivo. Ele vem sendo usado de forma abrangente pelos presidentes que se sucederam. Sofreu uma primeira regulamentação definindo-se prazos para a votação das MPs e proibindo-se sua reedição ilimitada. Com a definição dos prazos julgou-se conveniente estabelecer que caso as MPs não fossem votadas dentro dos mesmos, elas passariam a sobrestar a pauta de votação. Isto gerou um novo problema que se expressa no trancamento da pauta normal de votação da Câmara ou do Senado.
Por isso, é conveniente que o instituto das medidas provisórias passe por uma nova regulamentação. Com o objetivo de limitá-las, seria adequado, por exemplo, que o Congresso definisse o conceito de “relevância e urgência”, estabelecido no Artigo 62 da Constituição como condição da edição de uma MP. Essa definição é importante porque os vários presidentes da República vêm editando medidas provisórias sobre temas que não são urgentes e nem relevantes. O próprio processo de tramitação das medidas provisórias na Câmara e no Senado deveria ser revisto, com o objetivo de acelerar seu exame e evitar a paralisia da votação de outras matérias importantes.
Como se disse acima, várias outras instituições do Estado precisam ser reformadas buscando eficácia e agilidade no seu funcionamento. O Congresso, por exemplo, está devendo à sociedade o estabelecimento do fim do recesso parlamentar de três meses e a proibição das convocações extraordinárias. As convocações extraordinárias vêm suscitando muitas críticas, perda de legitimidade do Legislativo e dos parlamentares, elevação de gastos do dinheiro do contribuinte e pouca produtividade na votação de matérias. As necessidades da sociedade e do País cobram dos políticos urgência na modernização das instituições do Estado.
11 de Novembro de 2004
