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"Dá nova redação ao § 2º do art. 102 da Constituição Federal."
(Apensa: PEC Nº 517/97)
Autor: Senador RONALDO CUNHA LIMA
Relator: Deputado NEY LOPES
Declaração de Voto: Deputado JOSÉ GENOINO
A Proposta de Emenda à Constituição nº 500, de 1997, de autoria do Senador Ronaldo Cunha Lima, objetiva instituir em nosso ordenamento jurídico o chamado efeito vinculante para decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade de lei ou ato normativo. O chamado efeito vinculante ou súmula vinculante só passaria a vigorar quando fosse declarada pelo voto de dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal.
A ela foi apensada a Proposta de Emenda à Constituição nº 517/97, de autoria da Deputada Dalila Figueiredo, que institui o efeito vinculante com as seguintes características: a) a decisão instituidora da súmula com efeito vinculante deverá ser adotada por três quintos dos membros do Supremo Tribunal Federal; b) a decisão só será adotada após reiteradas manifestações em casos análogos; c) a matéria a ser sumulada diz respeito a questão processual controvertida, excluídas aquelas relativas aos direitos e garantias individuais; e d) o Supremo Tribunal poderá proceder à revisão ou cancelamento da súmula.
O Relator, ao término de seu parecer, apresenta Substitutivo que altera a redação ao incluir, após os vocábulo "mérito", a expressão "em matéria constitucional", concluindo pela admissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 500/97.
É o relatório.
1. ANÁLISE DA ADMISSIBILIDADE DA PEC Nº 500/97
Na Comissão Especial destinada a oferecer parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 96/92, do Deputado Hélio Bicudo, a qual a nossa Proposta de Emenda à Constituição nº 112/95 está apensada, tivemos a oportunidade de apresentar voto em separado em que discutimos a constitucionalidade da súmula com efeito vinculante. Não obstante as diferenças entre ambas as propostas, notadamente no que se refere a penalidade pelo não cumprimento da súmula contida no Substitutivo do Relator à PEC nº 112/95, os argumentos ali expendidos se aplicam da mesma forma à Proposta em discussão. Na ocasião, manifestamo-nos nos seguintes termos:
Primeiramente, a súmula com efeito vinculante fere o pacto federativo, violando clausula pétrea da Constituição (art. 60, § 4º, inciso. I), ao suprimir dos juízes e Tribunais inferiores, regionais e estaduais, a prerrogativa de interpretarem a lei e julgarem os processos de acordo com o livre convencimento de cada um, ficando todos obrigados a aplicar a determinação dos Tribunais Superiores, sob pena de cometerem crime de responsabilidade. Ela colide, também, com o princípio do juízo natural, pelo qual "ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente" (art. 5º, inciso LIII, da C.F.), violando um dos postulados dos Direitos e Garantias Fundamentais.
A súmula com efeito vinculante contraria o princípio da legalidade na medida em que os cidadãos não serão mais obrigados "a fazer ou deixar de fazer alguma coisa" apenas em virtude da lei, mas também em função da súmula vinculante. Por este viés, o Substitutivo do Relator está conferindo à súmula com efeito vinculante uma força cogente que nem a lei e nem a própria Constituição, discutidas e elaboradas pelo Poder Legislativo e pelo Poder Constituinte Originário, possuem, pois é da natureza mesma da lei e da Constituição serem interpretadas consoante os usos e costumes, os princípios gerais do direito e a jurisprudência.
Aspecto curioso - talvez revelador do real objetivo da reforma proposta - diz respeito a disparidade na aplicação da súmula, pois ela não é oponível a todos indistintamente. Se, por um lado, ela também obriga e condiciona a administração pública direta e indireta das três esferas federativas, podendo o agente da Administração que a descumprir ser punido com a perda do cargo, por outro, ela não vincula a administração privada, acarretando um desequilíbrio do ordenamento jurídico e das relações sociais por ele disciplinadas.
Consoante o insuspeito entendimento de EVANDRO LINS E SILVA, o pretendido efeito vinculante das súmulas afrontaria duas "garantias maiores, ou seja, dois institutos postos na Constituição para garantir os direitos fundamentais dos cidadão". São elas, a saber:
A segunda garantia institucional afrontada pelas súmulas vinculantes é a liberdade-poder de todos os magistrados de decidir os litígios segundo a lei, conforme o seu convencimento pessoal. Essa independência da magistratura não pode ser suprimida nem mesmo reduzida, não só, como é óbvio, pelos demais Poderes, mas também pelos tribunais superiores ou órgãos dirigentes do Poder Judiciário. Os juizes de primeira instância ficariam proibidos de julgar livremente os casos abrangidos pelo pronunciamento prévio dos tribunais superiores, com a supressão do princípio do duplo grau de jurisdição" (EVANDRO LINS E SILVA. In "Súmula e Efeito Vinculante", texto mimeo, pág. 8, 9 e 10).
Único sobrevivente dos ministros presentes à sessão de 13 de dezembro de 1963, quando foi publicada oficialmente a primeira edição da Súmula da Jurisprudência Dominante do Supremo Tribunal Federal, EVANDRO LINS E SILVA, afirma categoricamente, verbis:
As minorias dos tribunais, se não concordassem com a maioria, que estabeleceu a súmula, seriam rebeldes, teriam de calar-se, não poderiam mais lutar pela defesa de suas posições?
Amanhã, se um juiz decide contrariamente à Súmula, acompanhando um ministro que foi minoritário na sua elaboração, poderá ser punido por sua atitude? (In ob. cit.)."
Além das razões anteriormente transcritas, podemos elencar outras que maculam a pretensa constitucionalidade da Proposta que estamos discutindo. Como veremos a seguir.
Na interpretação das leis, deve-se respeitar o princípio fundamental do pluralismo político (CF, art. 1º, inciso V) que é violado no instante em que se "elege" uma determinada interpretação, em detrimento de outras constitucionalmente válidas, para lhe dar o efeito vinculante e compulsório. Toda centralização na atividade de interpretar os textos jurídicos é antidemocrática. Uma Constituição "aberta", com seus valores múltiplos, só é compatível com a pluralidade de idéias, de ideologias e de pensamentos.
Choca-se, ademais, a súmula vinculante, com o princípio da tutela ordinária dos direitos fundamentais, que deriva do art. 5º, § 1º (eficácia imediata), da Constituição Federal, que está amparado pela cláusula pétrea do art. 60, § 4º, inciso IV. No moderno constitucionalismo, reconhece-se que os direitos fundamentais contam com a garantia da tutela ordinária (juízes ordinários), extraordinária (recursos extraordinários) e internacional (Cortes Internacionais). Se os juizes ordinários não possuem a imparcialidade e a independência necessárias e se, de outra parte, devem seguir "orientações jurisprudenciais superiores", torna-se patente que essa tutela ordinária se resume a pura formalidade. A diferença entre Democracia formal e Democracia substancial está exatamente na capacidade do sistema jurídico de prestar efetiva tutela aos direitos fundamentais.
Pelas razões expostas é que entendemos que a Proposta em discussão deva ser considerada inadmissível. Entretanto, entendemos também que a realidade concreta do acúmulo de ações e da morosidade da prestação jurisdicional está a exigir desta Casa outras alternativas, consoante veremos a seguir
2. A PROPOSTA DO GRUPO MULTIDISCIPLINAR DE ESTUDOS CONSTITUCIONAIS DA ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES DO RIO GRANDE DO SUL - AJURIS
Na audiência pública promovida por esta Comissão em 21 de janeiro do ano em curso, tivemos o privilégio de ouvir, dentre outros, o Dr. AYMORÉ ROQUE POTTES DE MELLO, na ocasião Juiz do Tribunal de Alçada do Estado do Rio Grande do Sul e hoje Desembargador do Tribunal de Justiça, além de Diretor de Assuntos Constitucionais da Associação de Juízes daquele Estado na gestão 94/95 e 96/97 e Coordenador do Grupo Multidisciplinar de Estudos Constitucionais. Na exposição aqui realizada, e distribuída, por escrito, para todos os parlamentares, pudemos tomar conhecimento de proposta elaborada em 1995 pelo Grupo Multidisciplinar de Estudos Constitucionais e adotada pela AJURIS, "consistente nas fórmulas de unificação e uniformização do sistema de controles da constitucionalidade e da súmula com efeito adjeto impeditivo de recursos" (Aymoré Roque Pottes De Mello. In "A Aplicação do Efeito Vinculante/Súmula Vinculante no Sistema de Controles da Constitucionalidade Brasileiro: as PEC’s nºs 500/97 (PEC nº 54/96-SF) e 517/97", palestra proferida na Comissão de Constituição e Justiça e de Redação da Câmara dos Deputados em 21.1.98, texto mimeo, p. 28). Pela justeza do mérito da proposta, por estarmos convencidos de que ela se constitui em uma alternativa viável às propostas de efeito vinculante/súmula vinculante que estão sendo debatidas nesta Casa, e por, lamentavelmente, o Relator não ter conferido, em seu voto, o destaque e a análise que ela merece, transcreveremos na íntegra o trecho da exposição que a define e explicita, verbis:
A mecânica e estrutura dessa fórmula parte de concepção singela. Mediante a reiteração de decisões - concentradas e/ou difusas - declaratórias da constitucionalidade de lei ou ato normativo impugnado, o S.T.F., em procedimento específico e normatizado, edita súmula (oriunda do mecanismo concebido pelo saudoso Ministro VICTOR NUNES LEAL e, como tal, endossado no C.P.C. vigente, ou seja, sem efeito vinculante) cujo preceito, adjetamente, declare que o seu enunciado torna-se, a partir da publicação, condição de inadmissibilidade à interposição de quaisquer recursos contra o acórdão que aplicá-la. Considerando que a inconformidade objeto de questionamento constitucional deve cingir-se a matéria de direito, uma vez estando esta sumulada pelo S.T.F., todos os recursos contra ela dirigidos, inclusive o agravo de instrumento, terão efeito unicamente configurativo da tão decantada e eternizante "mora legal judicializada". Subindo a exame do S.T.F., mediante recurso extraordinário, as razões de inconformidade e inaplicação do enunciado da súmula (sem efeito vinculante), o fluxo de criação jurisprudencial historicamente construído pelos operadores do direito judiciário a partir do 1°. Grau de jurisdição - o juízo natural ou da terra - permanecerá intacto e de acordo com a melhor tradição do Direito brasileiro, de indiscutida matriz romano-germânica, ontológica e estruturalmente diverso do sistema da commom law. Intacto permanece, também, o sagrado princípio e direito-garantia fundamental do duplo Grau de jurisdição, pois a edição da súmula com efeito adjeto impeditivo de recursos tem como pressuposto a existência de fluxo criativo jurisprudencial com a participação assegurada a todos os operadores do Direito em todos os juízos e tribunais do País. É de registrar, ademais, que essa fórmula, uma vez transplantada normativamente para o âmbito de competências dos respectivos Tribunais Superiores, gera idênticos resultados no plano democrático da imponibilidade erga omnes, racionalização e ergonomia do sistema recursal que lhes é inerente.
E, o que é mais importante, resolve o problema da enorme quantidade de recursos extraordinários no Supremo Tribunal Federal, mormente no que eles dizem respeito às questões de abrangência de massa, sejam idênticas, análogas ou dessemelhantes. Em sentido contrário, é de bom senso concluir que, se o acolhimento legislativo e a utilização processo-procedimental dessas fórmulas continuarem a assoberbar o Supremo Tribunal Federal de recursos extraordinários, é aconselhável ouvir o que a cidadania fala por seus advogados e juízes das instâncias inferiores.
Em suma, as fórmulas propostas são de todos e para todos, assegurando e legitimando a participação de todos no processo de criação do Direito para todos. E o processo legislativo-parlamentar típico, a matriz da lei por excelência, permanece sem competidores. À exceção das medidas provisórias...
Essa fórmula tem o seguinte enunciado normativo, sediado no art. 102 da Constituição Federal, no mais mantendo-se a sua redação e renumerando-se os dispositivos que se fizerem necessários:
a) a ação direta constitucional de lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, quando contrariar dispositivo desta Constituição;
.....................................................................................................
§ 1°.A declaração de inconstitucionalidade proferida e publicada pelo Supremo Tribunal Federal em decisão definitiva de mérito, em ação direta ou incidentalmente, é oponível contra todos e produz efeito automático, geral e subordinante de cassação da validade do preceito inconstitucional desde o seu início de vigência, constituindo-se em impedimento à interposição de quaisquer recursos contra a sentença ou acórdão que a houver aplicado.
§ 2°. O Supremo Tribunal Federal poderá, mediante julgamento fundamentado de dois terços de seus membros, após reiteradas decisões definitivas de mérito declaratórias da constitucionalidade de lei ou ato normativo, editar súmula e dispor que o seu enunciado constitui-se em impedimento à interposição de quaisquer recursos contra o acórdão que a houver aplicado.
§ 3°. A revisão ou cancelamento de súmula editada nos termos do § 2°. poderá ocorrer de ofício, por proposta de qualquer tribunal competente para a matéria ou mediante provocação das autoridades, órgãos e entidades discriminadas no art. 103, observado idêntico escore de votação.
§ 5º. A argüição de descumprimento de preceito fundamental decorrente desta Constituição será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos de lei,
A proposta do Grupo Multidisciplinar de Estudos Constitucionais da AJURIS é muito simples e visa a sacramentar constitucionalmente aquilo que a estrutura judiciária brasileira, historicamente, mesmo em tempos de exceção democrática, sempre produziu, alçando o seu modelo judiciário - tecnoburocrático - à condição de mais conceituado e efetivo da América Latina, em que pese todos os seus defeitos e imperfeições, mormente as de ordem corporativa. Ademais, é preciso que se afirme com todas as letras, em alto e bom som para todos os brasileiros, que a estrutura orgânica e funcional da magistratura brasileira não encontra similar no mundo inteiro, embora os seus juízes sejam cidadãos de uma nação de terceiro mundo, quadro que, a nosso ver, coloca os aperfeiçoamentos do Judiciário nacional majoritariamente no campo crítico do comportamento humano, à semelhança, neste quadrante, de todas as demais corporações existentes no país.
A proposta visa a consolidar o Supremo Tribunal Federal como Corte Constitucional do país. Mas também diz que todos os Juízos e Tribunais pertencem aos brasileiros, ao Estado-Nação, o que deve ser entendido e reforçado pelos governos que se sucedem. Diz, ainda, que devem ser alteradas as regras definidoras do modo de acesso ao S.T.F. e estabelecido tempo de exercício de mandato eletivo para os seus membros. Diz, ademais, que as regras do jogo pertinente ao sistema de controles da constitucionalidade devem ser transparentes e estar claramente escritas na Carta Política do país: só a lei mal-feita ou deliberadamente lacunosa precisa de construções hermenêuticas que supram os seus defeitos, independentemente da intenção com que foi produzida. Diz, sem prejuízo, que os princípios do juízo natural da terra (1°. Grau de jurisdição) e o duplo Grau de jurisdição se constituem na mais importante e democrática fonte de evolução do direito positivo, deste modo esgotando-se a justiça do povo, dela defluindo, conseqüencial e posteriormente - jamais o contrário -, a função republicana federativa nacional de uniformização hermenêutica da instância extraordinária representada pelos Tribunais superiores quanto à legislação ordinária e pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito legislativo constitucional. Diz, por fim, que a direção empreendida pelo Constituinte Originário de 1.988 foi descentralizante no âmbito do pacto federativo, reforçando a tessitura institucional dos Municípios e dos Estados, nesta ordem, colocando a União no lugar de onde ela jamais deveria ter saído na História brasileira.
Por outro lado, a proposta da AJURIS declara que a causa primeira e última do atrolhamento de recursos no S.T.F. está calcada na situação que o Poder Executivo federal e dos Estados criam, por si e seus prepostos orgânicos e funcionais, ao instrumentalizar as vias recursais extraordinárias do Judiciário com fins eminentemente protelatórios para retardar o cumprimento de suas obrigações pecuniárias, formadores da tão decantada mora judicializada, sem prejuízo da edição abusiva e indiscriminada de medidas provisórias, modo pelo qual tira partido das históricas fragilidades institucionais e operativas do Congresso Nacional. Declara, ainda, que as distorções operacionais da malha recursal extraordinária contribuem de forma decisiva para que esse quadro de inadimplência do S.T.F. se agudize ainda mais, pois não possui qualquer sistema de freios - institucionais democráticos - que lhe dêem racionalidade e efetividade. Declara, por fim, que a finalidade da malha recursal encontra a sua grande razão de ser no duplo grau de jurisdição, pois como o próprio nome refere, o sistema recursal para os Tribunais da Federação é extraordinário.´" (In ob. cit. p. 28 a 34).
Os argumentos transcritos falam por si. Estamos diante de uma alternativa viável que está a merecer toda a atenção desta Casa e de todos aqueles que se preocupam com a Reforma do Poder Judiciário, notadamente o Supremo Tribunal Federal.
Por todo o exposto, voto pela inadmissibilidade da Proposta de Emenda à Constituição nº 500/97, da emenda a ela apresentada e da Proposta de Emenda à Constituição nº 517/97.
Sala da Comissão, em de 1998.
José Genoino
Deputado Federal
PT/SP
