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"Altera a redação dos Artigos 49, 84, 89 e 90, e suprime o art. 91, da Constituição Federal".
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1. O Acrescente-se ao artigo 49 da Constituição Federal os seguintes incisos, que terão os números XVIII, XIX e XX:
"Art. 49.....
........
XVIII - aprovar a política de defesa nacional:
XIX - autorizar o envio de forças militares para o exterior.
XX - acompanhar a execução dos programas e projetos relacionados à defesa nacional.
Art. 2. Acrescente-se o seguinte inciso ao artigo 84 da Constituição Federal que terá o número XXVIII:
"Art. 84.....
.......
XXVIII - enviar mensagem ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a política de defesa nacional e solicitando as providências que julgar necessárias".
Art. 3. A Seção V do Capítulo II do Título IV da Constituição Federal passa a se denominar "Do Conselho da República", ficando suprimidas as Subseções I (Do Conselho da República) e II (Do Conselho de Defesa Nacional).
Art. 4. O art. 89 da Constituição Federal terá a seguinte redação:
"Art. 89. O Conselho da República é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados ás Forças Armadas, a soberania nacional, a integridade territorial e a defesa do Estado democrático de direito, e dele participam:
I - o Vice-Presidente da República;
II - o Presidente da Câmara dos Deputados;
III - o Presidente do Senado Federal;
IV - os ministros responsáveis pela justiça, defesa nacional, relações exteriores e planejamento e orçamento;
V - seis cidadãos brasileiros natos de notável saber e reputação ilibada com mais de trinta e cinco anos de idade, sendo dois nomeados pelo Presidente da República, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Câmara dos Deputados, todos com mandato de três anos, vedada a recondução e a escolha de parlamentar.
Art. 5. O art. 90 da Constituição Federal terá a seguinte redação:
"Art. 90. Compete ao Conselho da República:
I - opinar nas hipóteses de declaração de guerra e de celebração da paz, nos termos desta Constituição;
II - opinar sobre a decretação do estado de defesa, do estado de sítio e da intervenção federal;
III - opinar sobre as questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas e para a defesa nacional;
IV - propor os critérios para a definição das áreas relevantes para a defesa nacional e as condições para seu efetivo domínio, posse e uso:
......
Art. 6. Suprima-se o art. 91 da Constituição Federal.
Art. 7. O "caput" do artigo 142 da Constituição Federal terá a seguinte redação:
"Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a responsabilidade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais".
Art. 8. O § 6. Do art. 144 da Constituição Federal terá a seguinte redação:
"Art. 144.....
.....
§ 6. As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios".
Art. 9. Esta emenda constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICATIVA
A Proposta de Emenda à Constituição que ora apresentamos a esta Casa Objetiva unificar as atribuições do Conselho de Defesa Nacional e do Conselho da República em um único Conselho, disciplinando os temas relacionados à defesa nacional, à função e competência do novo Conselho da República e ao caráter das políticas militares e corpos de bombeiros militares dos estados.
No art. 1. Propomos a inclusão de três incisos ao art. 49 da Constituição com intuito de ampliar a competência exclusiva do Congresso Nacional. Pelo inciso XVIII incluído, pretendemos introduzir o Poder Legislativo, de forma institucionalmente organizada, no debate sobre a Política de Defesa Nacional, conferindo-lhe poderes para aprovar àquela política. Trata-se de tema da mais alta relevância cuja formulação e discussão tem se limitado às Forças Armadas e a um círculo restrito de especialistas. A Política de Defesa Nacional aprovada pelo Presidente da República em 07 de novembro de 1996, e proposta pela Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional, é um exemplo recente que demonstra a necessidade de ampliarmos a discussão sobre a matéria. Por sua vez, a inclusão do inciso XIX tem por objetivo conferir poderes ao Congresso Nacional para autorizar o envio de forças militares ao exterior. A participação crescente do país em forças de paz de caráter multinacional, sob o comando da Organização das Nações Unidas (ONU), bem como a possibilidade de participarmos de outras missões, como já ocorreu no passado - por motivos menos nobres - com o envio de tropas, sob a égide da Organização dos Estados Americanos (OEA), à República o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz e a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional . Por fim, o acréscimo do inciso XX torna explícita a competência do Congresso Nacional no acompanhamento da execução dos programas e projetos relacionados à defesa nacional.
O art. 2., ao incluir o inciso XXVIII no art. 84, explicita, dentro do elenco de competências privativas do Presidente da República, a obrigatoriedade de se enviar ao Congresso Nacional, por ocasião da Abertura da sessão legislativa, mensagem expondo a política de defesa nacional e solicitando as providências que julgar necessárias.
O art. 3. Da Proposta modifica a denominação da Seção V do Capítulo II do Título IV da Constituição Federal, que passa a se denominar "Do Conselho da República", ficando suprimidas as Subseções I (Do Conselho da República) e II (Do Conselho de Defesa Nacional). Com isso, objetivamos unificar ambos os Conselhos, o da República e o de Defesa Nacional, em um único órgão que guardará a denominação de Conselho da República. O texto constitucional vigente, ao criar ambos os conselhos, instituiu uma estrutura dúplice que pode ensejar a superposição de competências, como, por exemplo, aquelas constantes do inciso II do art. 90 e inciso II do parágrafo 1. Do art. 91. Em que tanto o Conselho da República como o Conselho de Defesa Nacional podem opinar sobre a intervenção federal, o estado de defesa e o estado de sítio. Assim, poderemos ter a singular situação - pouco provável, é verdade, mas possível pela Organização institucional estabelecida pela Constituição - em que o Conselho da República, por exemplo, se pronuncie favoravelmente a intervenção federal em uma determinada unidade da Federação e o Conselho de Defesa Nacional, por sua vez, opine contrariamente, o que ensejará sérios problemas de coordenação política, podendo, inclusive, precipitar uma crise institucional, visto que a composição de ambos os conselhos não é idêntica. Diante de tal quadro, os órgãos que, pelo seu caráter consultivo, deveriam subsidiar o processo decisório do Presidente da República, podem vir a se tornar fatores de instabilização política e institucional.
O art. 4. Da Proposta modifica o art. 89 da Constituição, caracterizando o Conselho da República como órgão de Consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados à soberania nacional, à integridade territorial e à defesa do Estado democrático de direito. . Acrescentamos também, como um dos temas a serem tratados pelo Conselho, aqueles referentes ás Forças Armadas. Com essas alterações, ampliamos a competência do Conselho para caracterizá-lo como verdadeiro órgão de consulta direta e permanente do Presidente da República, agora com competência ampliada para tratar também dos assuntos relacionados à defesa nacional. A substituição da expressão "defesa do Estado democrático" por "defesa do Estado democrático de direito" visa harmonizar o texto do dispositivo com a terminologia utilizada pelo art. 1. Da Constituição e, ao mesmo tempo, resgatar a diferenciação conceitual (e todas as suas conseqüências) que a doutrina faz entre ambos. O Estado democrático se funda no princípio da soberania popular como garantidor dos direitos fundamentais da pessoa humana. Por sua vez, o Estado democrático de direito seria o "Estado de legitimidade justa (ou Estado de Justiça material), fundante de uma sociedade democrática, qual seja a que instaure um processo de efetiva incorporação de todo o povo nos mecanismos de controle de decisões, e de sua real participação nos rendimentos da produção". (José Afonso da Silva. In: Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo. Editora Malheiros. 1995. 10. Edição. P. 119).
O dispositivo também modifica a composição do Conselho ao incluir, dentre os seus membros, além do Vice-Presidente da República, do Presidente da Câmara dos Deputados, do Presidente do Senado Federal e dos seis cidadãos brasileiros natos a serem escolhidos, os ministros responsáveis pela justiça, defesa nacional, relações exteriores e planejamento e orçamento. Com isso, a composição será ampliada para que o Conselho da República possa corresponder as suas novas atribuições. Para os cidadãos a serem indicados, acrescentemos como qualificativo para a escolha o requisito de notório saber e reputação ilibada, consoante expressão utilizada pela Constituição em situações similares, como forma de tentar balizar a indicação, bem como vedamos a recondução e a escolha de parlamentar. Por outro lado, ao incluirmos o ministro da defesa nacional, pretendemos preparar o texto constitucional para recepcionar a criação do Ministério da Defesa, pressuposto indispensável para a implantação eficaz da política de defesa nacional. Em excelente artigo intitulado Considerações sobre Uma Política de Defesa do Brasil, DOMÍCIO PROENÇA JÚNIOR e EUGENIO DINIZ defendem a criação do Ministério da Defesa nos seguintes termos, verbis:
"Uma política de defesa tem de dar conta de dois problemas principais que correspondem, respectivamente, às necessidades predominantes em tempos de paz e em tempos de guerra. O primeiro diz respeito à eficiência do preparo e aperfeiçoamento das forças e dos arranjos que as sustentam. Conduz, inescapavelmente, à discussão sobre a oportunidade e a conveniência de um Ministério da Defesa. O segundo diz respeito à eficácia das formas de emprego dessas forças e desses arranjos no momento em que se faz necessário utilizá-los. Exige, necessariamente, a classificação da cadeia de comando unificada que articula o conjunto dos meios de força num todo integrado. As soluções que se propõem para um e outro não são mais que formas pelas quais se permite que o Presidente da República, na qualidade de Comandante Supremo das Forças Armadas, possa tomar as melhores decisões possíveis.
A questão da eficiência no preparo e aperfeiçoamento das forças busca extrair economias de escopo e escala nas atividades das forças armadas. Um exemplo fácil é o do armamento individual do combatente terrestre - o rifle de assalto moderno. Há vantagens evidentes em associar a intercambialidade de munição entre as forças, pela adoção da mesma arma de base, e ganhos qualitativos menos evidentes no produto final quando o mesmo armamento tem que ser resistente em termos de demandas tão díspares quanto as dos fuzileiros navais, das tropas de selva ou de montanha.
Um exemplo menos fácil, mas ainda mais vital, é o da coordenação centralizada da compatibilidade de rádios, códigos, softwares e procedimentos nas unidades combatentes de todas as forças. Há inúmeros exemplos das dificuldades de comunicação e entendimento entre o modo naval, o modo aéreo e o modo do exército. Sem uma autoridade superior que o deseje e uma estrutura administrativa que o assegure, é natural que cada força resista a abandonar sua maneira familiar de fazer as coisas pelas de outras forças (grifo nosso). Essa é uma questão que não pode ser resolvida com um aceno ou ajudante. Nada mais embaraçoso que fuzileiros não poderem conversar com os helicópteros do exército que devem levá-los ou, mais criticamente, resgatá-los; ou, ainda, que toda a comunicação com o apoio aéreo sobre as suas cabeças tenha que passar por Brasília. Por mais que sejam preparadas de forma distinta, há que se ter em mente que as forças ou lutarão juntas ou serão abatidas por partes. Essa flexibilidade e cooperação não são gratuitas. Existem recursos humanos e técnicos para que possam existir.
O Ministro da Defesa tem, sem prejuízo de atribuições constitucionais, a responsabilidade de ordenar demandas das forças singulares em um conjunto consistente de prioridades integradas, conectando a ação do Executivo no campo da defesa com o Congresso Nacional. Seu papel é trazer a prioridade do Comandante Supremo para dentro do processo de orçamentação e priorização dos programas e projetos concretos que preparam e aperfeiçoam as Forças Armadas. Por um lado, decide quais desses programas serão conduzidos em detrimento de outros. Por outro, expões, justifica e defende as necessidades das Forças Armadas, da política de defesa, perante a sociedade brasileira" (grifo nosso) (In: Parcerias Estratégicas v. I - n. 2, Brasília. Centro de Estudos Estratégicos, dezembro de 1996, p. 29).
A supressão, como integrantes do Conselho da República, dos líderes da maioria e da minoria da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, apenas adapta o texto da Constituição à inexistência fática de ambas as funções, talvez melhores enquadradas dentro de um regime parlamentarista, e não presidencialista, como é o nosso.
O art. 5. Altera o art. 90 da Constituição ao ampliar a competência do Conselho da República para contemplar algumas das atribuições do ora extinto Conselho de Defesa Nacional. Além das competências já estabelecidas pela Constituição, como pronunciar-se sobre a decretação do estado de defesa, do estado de sítio e da intervenção federal, bem como sobre as questões relevantes para a estabilidade das instituições democráticas, o Conselho da República também deverá: a) opinar nas hipóteses de declaração de guerra e de celebração da paz, consoante o estabelecido na Constituição: b) opinar sobre as questões relevantes para a defesa nacional: c) propor os critérios para a definição das áreas relevantes para a defesa nacional e as condições para o seu efetivo domínio, posse e uso.
O art. 4. Altera o art. 142 da Constituição ao suprimir a função, até então conferida às Forças Armadas, de garantidoras da lei e da ordem. Entendemos que tal função traduz um entendimento, de viés autoritário, acerca das Forças Armadas que tende a militarizar os conflitos sociais e políticos inerentes a qualquer organização social, notadamente em uma sociedade com a complexidade e as contradições da nossa. Queremos, com isso, desmilitarizar os conflitos sociais e recolocar as Forças Armadas na sua função precípua de defensoras da Pátria e dos poderes constitucionais.
Por fim, estamos propondo, com a alteração do parágrafo 6. Do art. 144, a modificação do caráter das polícias militares e corpos de bombeiros militares. Com a supressão da expressão "auxiliares", pretendemos desvincular aquelas instituições, responsáveis pela segurança pública nos estados, do Exército. Trata-se de medida imprescindível para desmilitarizarmos a segurança pública e colocarmos o Exército nos seus desígnios de força terrestre indispensável à consecução da Política de Defesa Nacional.
Brasília, de de 1997
